CEPAL recomienda mantener o aumentar la inversión en gasto social; reelaborar el presupuesto de la nación y aumentar la recaudación fiscal. Las tres medidas son parte de las recomendaciones hechas en el estudio “Enfrentando la crisis”, un análisis de la evolución económica de la región centroamericana en 2008 y sus perspectivas para 2009. Aunque se cuida proponerlo, Máttar, suguiere que la situación requerirá revisar la carga impositiva.
Rodrigo Baires Quezada
cartas@elfaro.net
Publicada el 27 de abril de 2009 – El Faro
¿La crisis ya nos afectó todo lo que podía afectarnos?
No sé si ya topamos, pero creo que el deterioro de las noticias económicas cada vez es menor. Y en la perspectiva optimista, creemos que a fines de este año empezaremos a ver algunas señales de reactivación. Esa es una de las grandes preguntas e incertidumbres que prevalecen: ¿Cuándo va empezar a levantarse la economía mundial? Siendo una crisis que estalló en el mundo desarrollado, requiere que este se recupere para que arrastre al resto.
¿Hace un año, en marzo de 2008, algún gobierno de la región podía decir que la crisis económica no tocaría a su país, como lo hizo El Salvador?
Algunos gobiernos lo dijeron.
¿Y mantener esa posición en octubre del mismo año?
… Bueno, creo que en octubre ya había señales que iba a afectar la crisis. Pero creo que el paso con el que se fue manifestando fue muy acelerado. En un inicio, sólo se pensaba que iba a ser una crisis financiera y daba para pensar que no iba a afectar tanto. Pero todavía en octubre del año pasado, si ven los pronósticos de crecimiento económico no eran tan pesimistas como los de enero de 2009. A finales del año pasado, CEPAL hablaba de 1.9% del PIB para América Latina y ahora hablamos de -0.3%.
Para la región centroamericana hablan de 1.4% con el riesgo de ir a la baja. ¿Cuáles son las expectativas para El Salvador?
(Interviene Igor Paunovic, jefe de la Unidad de Desarrollo Económico de CEPAL) De un 0.5% del PIB, todavía positivo. Pero el punto no es el dato, sino que hay un proceso de desaceleración muy fuerte y esto, en términos de PIB per capita, dará un crecimiento nulo. El punto es que frente a una crisis de grandes proporciones y donde no sé sabe cuánto va a durar y qué tan profunda va a ser, no es tan importante el número preciso, sino que los gobiernos tomen todas las medidas posibles para aliviar esta crisis. Si el sector privado no invierte o no consume, está sacando gente porque no necesita tantos empleados, alguien tiene que funcionar como contrapeso para ello. El punto es tener una actitud proactiva.
¿Cuándo podemos preveer que la economía de la subregión pueda empezar a levantarse?
(Retoma la conversación Jorge Máttar) Después que se den estas señales, en el muy corto plazo. Esto es por varias razones. Si vemos cuales son los mecanismos a través de los cuales se está manifestando la crisis, éstos se trasladan en el muy corto plazo. Por ejemplo, la reducción de las exportaciones fue a consecuencia directa de que la demanda de Estados Unidos cayó. Como buena parte de las exportaciones centroamericanas son de la industria maquiladora, que no tiene muchos espacios para redirigir sus productos, el efecto fue inmediato. Un segundo elemento son las remesas. Se siente el efecto de la reducción de la actividad económica en Estados Unidos y los trabajadores centroamericanos empiezan a sufrir recortes de jornadas laborales o desempleo; y de inmediato se siente acá. El menor flujo de inversión extranjera directa también afecta de inmediato. Entonces, si en el primer trimestre de 2010 vemos una recuperación de la economía mundial, todos estos elementos van a volver a reactivarse y pensaría que en el corto plazo debería sentirse el efecto en la región. En todo caso, una de las hipótesis es que la recuperación será muy lenta, muy paulatina. A lo mejor el consumo se recupera, por dar una cifra, en un 2%, pero éste estará compuesto por una canasta de bienes distinta a la que veíamos en el pasado, probablemente porque va a haber una gran conciencia de que no se puede vivir tanto tiempo con endeudamiento, que era la característica que permitía estos patrones de consumo.
¿Hablamos, entonces, que la región tiene que diversificar su oferta y sus destinos de exportación?
Sí, por supuesto. Entre el 40% y 60% de las exportaciones totales son hacia Estados Unidos. Y, desde luego, una de las recomendaciones del documento es propiciar un mayor comercio centroamericano, porque sería una vía de fortalecer la integración y de salir de la crisis.
¿Las economías de la región saldrán fortalecidas de esta crisis?
Eso depende mucho de la acción de la política pública y de los empresarios. Aquí hay un espacio para un renovado sector empresarial que, por ejemplo, busque otros mercados, invierta en otros productos y que aproveche nichos que van a estar ahí cuando la economía empiece a crecer de nuevo. Salir fortalecidos depende de prepararse desde ahorita, de pensar que la economía mundial se va a recuperar y que todo el mundo va estar pendiente de insertarse en los mercados que van a volver a crecer, por ejemplo en Europa. Saldremos fortalecidos si nos ponemos a trabajar ahora, no sólo en hacerle frente a la crisis sino en sentar las bases para cuando venga la recuperación.
Hablamos de lo que puede pasar en 2010 pero ¿qué podrían estar haciendo los gobiernos en este período para salir de la crisis? Ustedes subrayan bastante que el margen de políticas contracíclicas es muy pequeño.
La región tendría que completar los recursos que tiene con préstamos, con endeudamiento. No vemos un mecanismo independiente, autónomo, que pudiera actuar para contrarrestar la caída en la demanda. O sea, el papel del gasto público es muy importante en este momento ante el retraimiento del sector privado. Como normalmente las finanzas públicas de los gobiernos de la región no están en auge, requerirían del endeudamiento. Y hay margen para poderse endeudar aunque estamos ante un mercado financiero internacional con mucha demanda.
Preguntaba esto porque el próximo gobierno habla de la creación de 200 mil puestos de trabajo, como una medida anticíclica, en un período de cinco años. ¿Es suficiente hacer esto para reactivar la economía salvadoreña?
Yo te preguntaría, ¿Cuál es el ritmo de creación de empleos entre 2004 y 2008 de la economía salvadoreña?
Tengo el mismo problema que ustedes tuvieron para hacer su estudio, no tenemos esos datos.
Bueno, a lo mejor un aproximado. Crear 40 mil empleos anuales (desde el sector público) no me suenan tan mal.
Según los datos de las gremiales empresariales, se han perdido más de 30 mil empleos en el último semestre.
Con datos aproximados. Con 5.7 millones de personas. Con una fuerza de trabajo entre 2.5 y 3 millones de personas. Si decimos que la economía crece en promedio en un 3%, el empleo debería de estar creciendo en 2%. Entonces, serían unos 60 mil. A lo mejor, 40 mil empleos se queda corto pero hay otros factores. Esto suponiendo que es el sector formal.
¿Se tomaron las medidas adecuadas a finales de 2007 para enfrentar la crisis?
Se tomaron medidas. Por ejemplo, en el caso de El Salvador, otorgó una buena cantidad de subsidios a los precios de la energía eléctrica y asignaciones extraordinarias a los programas de combate a la pobreza el año pasado. A un grado que presionó fuertemente las finanzas públicas. Es decir, hubo un sacrificio de las finanzas públicas con una muy buena razón: evitar que se desbordara el problema de la pobreza.
Entiendo la necesidad de atacar la pobreza, lo que no entiendo es mantener un subsidio generalizado que termina beneficiando más a quien no lo necesita. En el caso de la energía eléctrica, el 70% de los recursos era para el 30% de los consumidores con mejores ingresos. Igual con el subsidio de gas propano, en el que la relación es de 80%-20%. ¿Esto era una política adecuada cuando presionó las finanzas del Estado y termina afectando la inversión pública?
En América Latina, y El Salvador no será la excepción, hay una serie de problemas estructurales en la economía y las finanzas públicas. Probablemente, en el marco de la emergencia del año pasado, era complicado hacer un estudio y un diseño de aplicación de subsidios que no fueran regresivos, que no terminaran beneficiando a los sectores más pudientes. Esta crisis se puede aprovechar para hacer una evaluación de la política de subsidios y del rol del Estado en general, entre otros elementos.
Todos los subsidios ya existían y algunos tanques de pensamiento, como Fusades y la ANEP, ya habían dicho que eran impagables. Sólo el año pasado, el Estado dio 600 millones de dólares en subsidios. Entonces, ya se habían propuesto mecanismos de focalización. ¿Una política de subsidios generalizados no hizo más daño que beneficio cuando restó tanto dinero?
Insisto, en un marco de emergencia era muy complicado hacer un análisis y tomar una decisión para que los subsidios no fueran regresivos. Creo que ahora, con más calma, se podría diseñar una política de subsidios más adecuada. No soy experto en el tema, pero muchas veces el Estado prefiere los subsidios generalizados porque resulta muy difícil el diseño de un modelo de aplicación (focalizado).
Algunos analistas hablan de la necesidad de reelaborar el presupuesto para este año con base a los números actuales, además de sincerar las cifras macroeconómicas. ¿Qué otras medidas se tuvieran que estar tomando?
Creo que es válido reelaborar los presupuestos públicos. Si los supuestos bajo los que se elaboraron éstos ya no son válidos, es natural que se revisen las cifras con otros supuestos de crecimiento, exportación, etcétera. Ahora, también es cierto que todavía hay mucha incertidumbre respecto a cómo va a evolucionar la economía internacional, en particular la de Estados Unidos. Creo que hay que dejar cierto margen de libertad o de acción para que en esa revisión haya opciones.
Fernando Carrera, del Instituto Centroamericano de Estudios Fiscales, habla de la necesidad de transparentar las cuentas del gobierno. Ser claros con los actores productivos y sociales de los fondos que se tienen. ¿CEPAL concuerda con ello?
Es fundamental. De hecho, la transparencia es uno de los puntos que se recomienda como una política de gobierno. Por ejemplo, si se va a endeudar un gobierno hay que decir en qué se va invertir estos recursos y qué impactos se espera que se tengan. Estamos en una situación delicada en el que el aprovechamiento cabal, honesto y certero de los recursos es fundamental. En América Latina en general hay una creencia que los gobiernos no utilizan bien los ingresos que tienen. En parte, por eso hay una cultura de no pagar impuestos. Por eso, en una situación como esta es fundamental que los Estados muestren una aplicación transparente de los recursos.
En el caso salvadoreño, en una coyuntura electoral, el Estado no dio a conocer muchos datos macroeconómicos. ¿No es tarde empezar a hacerlo ahora?
Creo que nunca es tarde. Para la transparencia de las cuentas del Estado nunca es tarde. Creo que nuevo gobierno tiene una gran oportunidad porque con más transparencia puede aumentar la credibilidad de sus políticas. Si adoptan una postura mucho más abierta que el saliente, el nuevo gobierno pueden tener alguna influencia en estos sectores que normalmente no están muy abiertos a nuevas ideas, como la redistribución de ingresos.
Algunos sectores empresariales hablan de la necesidad de mantener ciertos privilegios y beneficios fiscales al tiempo que no se aumenten los impuestos. ¿Cómo ven ustedes estas medidas cuando se habla que el Estado necesita más fondos?
La carga fiscal de El Salvador es de un 13.5%, mucho más baja que la de Chile y la de Brasil. Para empezar, el país tendría que hacer un esfuerzo por elevar su carga tributaria.
¿Cómo lo hace?
Esa es otra pregunta y muy complicada.
Dependemos de impuestos indirectos, como el IVA. El 70% de la recaudación del IVA es por exportación, y ésta va a la baja; y la discusión de impuestos como el predial y a bienes suntuarios suena casi a malas palabras para algunos sectores.
Las experiencias que hemos visto de intentos de reformas fiscales que son muy radicales y sin un adecuado diálogo entre gobierno y sector privado, tienden a fracasar. Creo que la crisis abre una discusión de una reforma fiscal en El Salvador que tienda a elevar esta carga tributaria. No tengo claro, por ejemplo, los porcentajes de evasión y elusión fiscal. No necesariamente una reforma fiscal pasa por elevar las tasas impositivas, sino por una mejor eficiencia en la recaudación y administración de los tributos. Es algo muy complejo porque, además de los elementos económicos, tiene mucho de elementos políticos y por eso creo que tiene que haber un diálogo para llegar a consensos. Ahora, para empezar, el sector privado tiene que estar de acuerdo que esta carga tributaria es insuficiente. CEPAL ha hablado mucho de un pacto fiscal: Se necesitan Estados fortalecidos para que puedan gastar en la disminución de la desigualdad. América Latina tiene una distribución del ingreso muy inequitativa y si alguien puede ayudar a equilibrar esto es el gasto público.
¿Habla de la necesidad de tomar decisiones políticas?
En una estrategia de elevación de la carga tributaria no es algo que pueda suceder sólo por imposición de las autoridades hacendarias. Se necesita tener el consenso del sector privado y el compromiso de que quien más gana, quien más tiene, paga más. Esa es una tesis que tenemos en CEPAL desde hace tiempo y que nos parece que es la forma de avanzar en sociedades más igualitarias y solidarias.
“Quién más tiene, más paga”. Eso es lo lógico, pero ¿cómo llegas a ese trato en países donde la brecha entre los que tienen más y los que tienen menos cada vez es más grande?
(Interviene Igor Paunovic, jefe de la Unidad de Desarrollo Económico de CEPAL) Con lo que hicieron ustedes en marzo. De los gobiernos de derecha de los años 90 sólo quedan Colombia, México y quizás Perú. El resto son países más al centro y hacia la izquierda. Así, algunas ideas de no pagar impuestos pero gozar de todos los beneficios que da el Estado, como la infraestructura y la seguridad pública, no es sostenible. Y la gente se da cuenta de eso y de alguna manera lo muestra en las urnas. Al ver la región, el cambio es radical. Después de casi 20 años del Consenso de Washington, con cambios estructurales, la gente en la región no está contenta con ello.
¿Esta crisis económica cambiará la visión de hacer política económica en la región?
Un ejemplo: la política contracíclica en el vocabulario del FMI y de muchos economistas no existía. Se hablaba de un déficit fiscal igual a cero porque el Estado no podía entrar en déficit para ayudar a la economía. Ahora, el FMI dice que se tendrían que tener paquetes de estímulos más grandes. Estados Unidos, por ejemplo, tendrá un déficit mayor al 10% de su PIB. Con esto, hace cinco años, el FMI hubiera gritado como loco. Y, en los últimos 20 o 30 años, el Estado era parte del problema. Ahora, es parte de la solución al echarle una mano al sector privado y financiero. Hay varias cosas que están cambiando
(Retoma la conversación Jorge Mattar)
Creo que una de las lecciones que podría dejar esta crisis es avanzar con más decisión en la integración centroamericana, pero no sólo en el comercio. Sino en el tema de aduanas e infraestructura. Cuando uno piensa en integración el objetivo es el desarrollo, como es el caso de Europa. En los últimos 20 años, la región Centroamérica trae un proceso de divergencia en su desarrollo. La gran meta del proceso integracionista debería de ser reducir estas brechas. Eso, al largo plazo, a todos les conviene.
¿Cómo cambiará el mapa de pobreza con esta crisis?
No tenemos estimaciones de pobreza, pero creo que se puede tener como hipótesis que habrá un efecto importante en la pobreza porque las tasas de crecimiento económico serán menores, al igual que el ritmo de creación de empleos. Es de sentido común inferir que habrá un efecto. Sin embargo, lo que sugerimos que el gasto social se mantenga, que no actué procíclicamente, como se ha hecho en el pasado.
¿Hablan de, aún con la crisis, mantener el gasto público social a los niveles que se han tenido en la actualidad?
Inclusive, que se aumente. Lo ideal sería que aumentara para que contrarrestara más fuertemente la caída que estamos observando en los indicadores económicos.
¿Y de dónde sacar el dinero?
Decía que hay espacio para endeudarse. Y ya El Salvador tiene préstamos y líneas de crédito abiertas bastante importantes. Es una cantidad de recursos importantes que puede ser utilizado como parte de este paquete de políticas contracíclicas. Para nosotros, el efecto de la crisis en los indicadores sociales es muy importante.
¿Son suficientes las medidas que se han adoptado hasta ahora?
Son suficientes en el marco de grados de libertad variables pero no muy amplios, sobre todo cuando los comparamos con economías más grandes. En Centroamérica, para empezar, es muy difícil que le presten y con un déficit del 10% del PIB se estaría frente a una crisis porque no hay confianza que puedan pagar a futuro.
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